更新日期:2011/09/12 09:16
賴品瑀
作者：田蒙潔(美國密蘇里州律師)
我國環保團體和當地居民參與第一階段環評時的困境，在於欠缺「具實質意義的公民參與機會」，被迫想盡辦法掌握每一個法定發言的機會，希望能藉以影響開發單位或環評審查委員會（環評會）的結論，但卻飽受限時3分鐘之苦，只好以陳情或抗爭的手段製造發言的機會，而且即便有發言的機會，發言的意見也未必受到開發單位、目的事業主管機關或環評會的重視。然而最關鍵的是，當發言未受到重視，政府強行作出無重大影響之虞的結論，拒絕進入第二階段環評時，環保團體或當地居民能否根據未獲重視的意見提起訴訟，透過司法救濟維護環境正義。
根據我國環評主管機關–環保署制定的「開發行為環境影響評估作業準則」第10-1條，我國在實施第一階段環評時，開發單位在環境影響說明書完成前，應公開邀請當地居民或環保團體舉行會議，將居民意見處理回應編製於說明書內。還要視需要再舉行公聽會、協調會、討論會、公開展覽計畫內容或其他適當方式供民眾參與表達意見。根據上述規定，我國的環保團體和當地居民是有參與一階環評的機會和權利。
但是，在2010年最高行政法院作出的中科三期判決中，雖然當地居民主張未獲得陳述意見的機會，最高行政法院卻指出我國第一階段環評並無公民參與的規定，最後之說明會的目的是要減少實施開發的阻力，對開發單位並無任何效力，第二階段環評才進入較縝密、且踐行公共參與的程序。
我國公民參與開發案環評，若要以最低社會成本發揮最大的監督效果，最高行政法院的此一法律見解，值得關注，美國法院的作法則值得參酌。
美國國家環境政策法的主管機關–環境品質委員會，規劃二階段實施環評的目的，是藉第一階段環評篩選出對環境有「重大影響之虞」的開發案，因為只有這類的開發案，需要進行耗時、耗力與耗錢的第二階段環評。強制每一個開發案實施二階段環評，不但不符合經濟效益，還會增施實施環評的阻力。由於第一階段環評的目的是篩選，對於對環境無重大影響之虞的開發案，由於對環境無重大影響之虞，行政機關所撰寫的環境影響說明書原則上應該十分簡短，否則就應該直接進入第二階段環評。對於環評會中科三期案附詳細條件通過一階環評的作法，台北高等行政法院裁定99年停字54號亦持相同的見解。
然而，美國許多行政機關卻濫用行政裁量權（我國的法律用語為「濫用判斷餘地」），於一階環評時，作出對環境「無重大影響之虞」的結論，拒絕進入實質的二階環評。美國環保團體就像中科三期案的當地居民一樣，提起訴訟挑戰政府「無重大影響之虞」的結論，訴求之一是執行環評的行政機關未提供公民參與一階環評的機會。
美國環保團體和當地居民參與一階環評時，亦曾陷入我國環保團體和當地居民的困境。由於一階環評只是一個篩選程序，美國環境品質委員會制定之「環評程序法規」第1501.4(b)條，未明定公民參與一階環評的程序，只要求行政機關執行一階環評時，必須「盡最大可能」提供公民參與環評的機會，但是為了讓公民參與發揮監督的功能，美國法院根據該條規定，要求行政機關在一階環評時，必須提供「具實質意義的公民參與機會」，包括公告、提供公民表達意見的機會和回應民眾的意見，至於詳細的程序保障，原則上由行政機關自行決定，但法院會嚴格的審查是否符合「具實質意義的公民參與機會」的要求。
在2005年第一巡迴法院的Alliance to Protect Nantucket Sound, Inc. v. United States Department of Army 案中，從事風力發電的Cape Wind公司，於2001年11月20日依法向美國陸軍工程隊申請許可，在麻薩諸塞州近海的岬角興建收集風力發電所需資訊的收集塔，以評估興建風力發電廠的可行性。12月4日，陸軍工程隊公告Cape Wind的申請案，邀請社會大眾在2002年5月13日前提供書面意見，並在該段期間內提供二次公聽會。 2002年8月19日，陸軍工程隊根據NEPA的規定，提出環境影響說明書和「無重大影響報告」，核發 Cape Wind開發案的許可。
環保團體提起訴訟，主張陸軍工程隊未流通環境影響說明書和「無重大影響報告書」初稿供民眾提供意見。一審法院判環保團體敗訴，環保團體上訴至聯邦第一巡迴法院，法院確認一審判決。
二審法院在判決書中指出，根據環評程序法規第1501.4(b)條的規定，負責核發許可的陸軍工程隊必須在一階環評期間，盡可能通知和提供公民參與的機會。本案中，陸軍工程隊公告Cape Wind的申請案，提供民眾長達5個月以上的時間提供意見，期間舉辦了二次公聽會，並在環境影響說明書內註明和回應民眾提供的意見，提供了具意義的公民參與機會，因此符合CEQ環評法規公民參與的規定。
但是在2008年第九巡迴法院的Sierra Nevada Forest Protection Campaign v. Weingardt案中，由於公告內未提供環境影響分析，導致當地居民和環保團體因欠缺資訊而無法提出意見，被法院認定為不具實質意義的公民參與，命令開發單位立即停工，直至提供具實質意義的公民參與為止。Citizens for Better Forestry v. U.S. Department of Agriculture案同樣是第九巡迴法院的案件，由於行政機關未公告將實施一階環評，法院判決行政機關未流通環境影響說明書的初稿，導致民眾因欠缺資訊而無法在一階環評期間提供意見，屬未提供具實質意義的公民參與機會，違反環評程序法規第1501.4(b)條的規定。
美國法院的「具實質意義的公民參與機會」，除了保障當地居民或環保團體提供意見的機會外，最重要的關鍵就是當民眾或環保團體提供的意見未受到政府的重視，強行作出對環境無重大影響之虞的結論時，當地居民或環保團體可根據所提的意見和政府不負責任的回應，提起訴訟請求司法機關審查行政機關的決定是否違法。在實際運作上，從前述美國法院判例介紹可知，倘若公民或其他行政機關在一階環評中，已經表達對環境重大影響之虞的論點，行政機關就應看仔細相關質疑，並在無重大影響報告書中做出回應。倘若不予回應即做出無重大影響之虞報告書，即被認為未看仔細相關資料。
相較於美國的「環評程序法規」第1501.4(b)條，我國環保署制定的「開發行為環境影響評估作業準則」第10-1條，十分明確的訂定公民參與的程序，最高行政法院若能參酌美國法院的作法，根據第10-1條的規定，保障我國環保團體和當地居民參與一階環評時具實質意義的公民參與機會，當政府未能負責任的回應民眾意見時，環保團體或當地居民可根據未獲重視的意見提起訴訟，透過司法審查維護環境正義，就能省去當地居民和環保團體想盡辦法搶占發言台或陳情抗爭的麻煩，以較低的社會成本發揮較高的監督功能。
※本專欄同步刊載於台灣邏輯司法網www.twlaw.tw
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